Grunnrenteskatt i havbruksnæringen: Kunnskapsgrunnlag

Sammendrag av resultater fra prosjektets faglige sluttrapport
Innføring av særskatt i havbruk må ses i sammenheng med andre skatteformer som er beskrevet ovenfor. I utgangspunktet gjelder de alminnelige reglene, men med enkelte særlige utfordringer. Eventuell endringer av skattereglene for havbruk bør i et rettslig perspektiv, dersom alternativene er overskuddsbasert skatt eller kontantstrømskatt, gjøres i form av overskuddsbasert skatt – ikke kontantstrømskatt med refusjon som gir sterke tilpasnings- og omgåelsesincentiv. Refusjonsordning skaper store og uoversiktlige problemer både ved innføring og eventuell avvikling. Sist, men ikke minst vil den være administrativt krevende. Selv om kontantstrømskatt er teoretisk mer nøytral enn overskuddsbasert skatt, kan nok det motsatte være tilfellet i praksis.

Uavhengig av hvilken form for særskatt som innføres bør det vurderes en nedre grense, særlig for en eventuell grunnrenteskatt. Dette er imidlertid krevende. Dels som følge av tilpasningsmuligheter, uheldige incentiv som lett gir en struktur som ikke er optimal og dels som følge av behov for samordning i konsern. Det kan vurderes innført en form for eiendomsskatt som minner om den man har for kraftverk – altså basert på en eller annen form for kontantstrømskatt. Hovedinnvendingen mot eiendomsskatt er imidlertid den samme som ved formuesskatt. Det oppstår en likviditetsbelastning uavhengig av kontantstrøm og overskudd ved anlegget. I tillegg krever eiendomsskatt administrative ressurser og kan skape en del usikkerhet. Eiendomsskatt basert på kontantstrøm synes ikke spesielt for havbruk og en revidering av disse reglene bør som utgangspunkt følge en eventuell revidering av reglene om eiendomsskatt mer generelt.

En form for konsesjonsavgift eller naturressursskatt lignende de som brukes for kraftskatt kan vurderes innført for havbruk. Denne bør i så fall utformes slik at beregningsgrunnlaget fastsettes sjablongmessig, men kan gjerne ta hensyn til naturinngrep og miljøpåvirkning. Kvantifisering av sistnevnte er vanskelig og bør utformes sjablongmessig.

En av hovedgrunnene til at reglene om kraftskatt skal revideres er uheldige incentiver og administrative kostnader. Når erfaringene herfra viser at det er vanskelig å løse problemene og at det stadig er endringer i reglene bør man være yters varsom med å innføre tilsvarende regler i havbruk. Erfaringene fra kraft kan taler mot å innføre et komplisert og administrativt krevende system som i kraftsektoren. Sett fra et mer teknisk rettslig perspektiv bør det heller innføres en mer sjablongbasert avgift. En slik avgift bør være enklest mulig, og bør sannsynligvis til en viss grad baseres på brutto-omsetning. En mer treffsikker avgift som i større grad baseres på nettoomsetning vil i større grad gi tilpasningsincentiv og være mer administrativt krevende. En mer bruttobasert avgift vil også kreve lite av skatteetatens elektroniske system og kan enkelt kobles mot skattemelding. 

Oppsummerende konklusjoner
Havbruk er en næring som i framtiden kan gi Norge muligheter for betydelig vekst i verdiskaping. Havbruk, sammen med offshore energi, maritim og fiskerier, er næringer hvor Norge behersker hele verdikjeden. Sammen med de andre havbaserte næringene i Norge utgjør havbruk en unik marin kunnskapsklynge i global målestokk. Med de rette rammebetingelsene kan havbruk skape arbeidsplasser langs hele kysten. I et globalt perspektiv er det ønskelig med mer matvareproduksjon fra havet basert på akvakultur, som også gjenspeiles i regjeringens reviderte havstrategi. I et nasjonalt perspektiv er havbruk en viktig distriktsnæring, hvor næringens tyngdepunkt flyttes stadig nordover.

Den høye ekstraordinære lønnsomheten og de høye konsesjonsverdiene indikerer at det også er elementer av grunnrente og reguleringsrente i havbruk. Det er en differensialrente som skyldes at noen lokaliteter på et gitt tidspunkt er mer produktive enn andre, men dette skifter over tid pga. sykdommer og andre biofysiske sjokk. Den høye ekstraordinære lønnsomheten i næringen kan også gjenspeile en midlertidig kvasirente, som ikke er like egnet for beskatning. Det er betydelig økonomisk risiko i havbruk, mye knyttet til biologisk risiko. Biologiske sjokk gir også stor variasjon i lønnsomhet over tid og mellom regioner. Ulike biofysiske forhold bidrar til at nordnorske oppdrettere er mer lønnsomme enn de i sør.

Størrelsen på den økonomiske renten kan ikke observeres, men må estimeres basert på en rekke forutsetninger, noe som kan føre til målefeil. Det har vært estimert en grunnrente på 27 milliarder kroner i 2016 (Greaker og Lindholt, 2019; Flåten og Pham, 2019). Prosjektets beregninger viser at størrelsen på den økonomiske renten vil være svært avhengig av hvilke forutsetninger som legges til grunn. Med ulike antagelser om avkastningskrav som inkluderer en risikopremie og markedsverdier for kapitalen viser beregninger i prosjektet at den historiske økonomiske renten i 2016 var vesentlig lavere. Det bør stilles spørsmål ved om det er mulig å høste hele den beregnede renten. Historiske beregninger av grunnrenten vil gi begrenset informasjon om hvor mye grunnrente det vil være mulig å høste inn til felleskapet. Estimater av fremtidig rente trenger framskrivinger av lønnsomheten i havbruksnæringen. I tillegg vil skattetilpasninger, kontrollkostnader og muligheter for å flytte aktiviteter til andre land kunne redusere hvor mye skatteproveny som kan hentes inn til samfunnet fra havbruksnæringen.

Et sentralt spørsmål er om den høye ekstraordinære avkastningen vil være varig. En kronestyrkelse, fortsatt stigende produksjonskostnader, økt satsning på landbasert og offshore havbruk, i kombinasjon med innovasjoner som vil gi mer bærekraftig havbruk, kan føre til at lønnsomheten i oppdrett kommer ned mot en normalavkastning. Nye og mer bærekraftige anlegg er mer kapitalintensive og vil ikke være like lønnsomme som dagens teknologi.

Det er en nasjonal politisk målsetting at havbruk skal vokse på en bærekraftig måte. Men framtidig vekst i kystsonen vil være krevende pga. negative eksterne biologiske og miljømessige effekter. Med økende produksjon i kystsonen vil de eksterne kostnadene øke uten betydelige innovasjoner og investeringer i teknologier som reduserer smittepress og ulike typer utslipp. Det er grunn til å anta at produksjonsteknologier med mindre negative eksterne kostnader vil ha større investeringskostnader og produksjonskostnader per kilo produsert fisk. Det er også grunn til å anta at med en økende produksjon vil kostnadene øke for både ny og eksisterende produksjonskapasitet, fordi alle anlegg må gjøre kostnadsdrivende investeringer i teknologier og innsatsfaktorbruk i produksjonen som begrenser smittepress og utslipp. Norges utfordring og mulighet ligger i å utvikle rammebetingelser som balanserer ulike bærekraftshensyn på en akseptabel måte for samfunnet og muliggjør samfunnsøkonomisk lønnsom vekst. Helt sentralt i dette ligger rammebetingelser som stimulerer til investeringer i innovasjoner som reduserer smittepress og andre utslipp.

Offshore havbruk representerer en betydelig mulighet for bærekraftig vekst. Den norske økonomiske sonen er på 878.575 km², nesten ti ganger så stort som det arealet innaskjærs hvor man i dag driver lakseoppdrett. Offshore havbruksanlegg vil kreve store, risikable investeringer. Offshore anlegg må produsere i store skala, typisk fra 10.000 tonn og oppover, for å ha konkurransedyktige kostnader. I dag er offshore havbruk i en tidlig fase, med betydelig biologisk og teknologisk usikkerhet, og det er grunn til å anta at investeringer her er spesielt følsomme overfor en høyere effektiv beskatning.

Prosjektets beregninger av investeringsprosjekter viser at en grunnrenteskatt basert på vannkraftmodellen vil i stor grad gjøre lønnsom investering i ny teknologi ulønnsomt. Også investeringer i åpne merder kan bli ulønnsomme ved et fall i lakseprisen fra dagens nivå. Vridningseffektene vil være størst for kapitalintensive prosjekter, og kan derfor virke negativt inn på utvikling av mer bærekraftige produksjonsteknologier. En kontantstrømskatt uten refusjonsordning vil ikke ha de samme negative vridningseffekter som en kraftskatt.

En grunnrenteskatt vil gi en effektiv skattesats som er høyere enn marginal skattesats siden normalavkastningen ikke skjermes fra særskatten. Dette er spesielt fremtredende ved prisfall og for kapitalintensive prosjekter.

En moderat royalty eller en kontantstrømskatt kan være mer egnet til å hente inn en grunnrente i havbruk enn en grunnrenteskatt basert på vannkraftmodellen, som prosjektets beregninger viser er vridende. En kontantstrømskatt vil imidlertid også møte utfordringer knyttet til skattetilpasning. Gitt den høye graden av vertikal integrasjon i næringen vil utfordringene knyttet til likning og kontroll være betydelig større enn for petroleumsnæringen. Mens petroleumsnæringen driver stor grad av outsourcing, og kjøper innsatsfaktorer fra uavhengige selskaper, har oppdrettsbransjen mye større grad av interne leveranser. Det gir store muligheter for overføringsprising, der internpriser settes slik at overskudd flyttes utenfor skattesonen i Norge eller til utlandet. Det kan være svært vanskelig å kontrollere dette da man ofte vil mangle tredjepartspriser å sammenlikne med. Dette taler for at det innføres en moderat produksjonsavgift for havbruk, i et omfang som ikke diskriminerer mot nye utbyggingsløsninger.

​Beregnet grunnrente er en samfunnsøkonomisk størrelse. Når myndighetene utformer beskatning står de overfor to typer beskrankninger:
• Deltakerbetingelse: Selskapene må få oppfylt sine avkastningskrav og beskatningen kan ikke være høyere enn beste betingelser selskapene kan oppnå ved etablering i andre land. Havbruksselskapene har relativt høye avkastningskrav og har etableringsmuligheter ute som vil øke som følge av ny teknologi. Selskapene vil da få en mobilitetsrente.
• Informasjonsbetingelse: Myndighetene er begrenset av at de ikke kjenner selskapenes faktiske overskudd, og selskapene vil også sitte igjen med en informasjonsrente. Den høye graden av vertikal integrasjon i havbruksnæringen medfører privat informasjon om reelle kostnader noe som tilsier en relativt høy informasjonsrente.